七旬老妇民告官 华阴市政府半年内不应诉不出庭

　　华商报渭南讯（记者 王培民）自己的土地使用证被政府变更登记在别人名下，七旬妇状告华阴市政府违法行政，要求恢复自己的土地使用权。在半年诉讼期内，被告华阴市政府既不应诉也不出庭，渭南中院作出并送达行政判决后，华阴市政府依然不闻不问。

　　昨日上午，该案审判长、渭南中院行政庭副庭长王洪池告诉华商报记者，该案是近两年来渭南中院审理的200多起民告官案件中，唯一一起政府被告既不应诉也不出庭的案件。

　　被告半年内

　　未提交应诉材料和答辩状

　　2015年6月5日，华阴市70岁市民李女士状告华阴市政府和第三人李某（李女士次子）。李女士认为，自己的土地使用证被华阴市政府的土地权属登记机关变更登记在了李某名下，被告违反程序，未尽到审查责任和义务，侵犯了她的合法权益。

　　渭南中院立案后，于2015年6月29日向华阴市政府送达应诉通知书及相关诉讼材料，但在规定的15日内，甚至直到开庭的半年时间里，华阴市政府一直未提交相关应诉材料和答辩状。

　　2015年12月28日，渭南中院行政庭开庭审理此案，但被告华阴市政府及第三人李某经合法传唤均未到庭。法庭按照规定，缺席审理了李女士状告华阴市政府、第三人李某土地行政登记一案。

　　法院判政府败诉

　　认为其违反法定程序

　　李女士诉称，2000年，她和丈夫取得了华阴市一块土地使用权，有政府颁发的土地使用权证；2010年8月，夫妻俩将地块交给次子李某有偿使用，虽签有赠与协议，但实际为租赁关系；2012年9月，华阴市政府在李女士夫妇不知情的情况下，将土地使用权变更到李某名下，还给李某颁发了土地使用证。

　　李女士请求法院撤销政府颁发给第三人的土地使用证，恢复自己的土地使用证。

　　法院审理认为，被告华阴市政府当庭不提供证据，视为没有相应证据，第三人李某也未提交证据；被告对土地使用权证变更登记事实不清，主要证据不足，又没有提供变更登记程序的相关依据，违反法定程序。

　　2016年1月18日，渭南中院行政庭依法判决：撤销被告华阴市政府为第三人颁发的国有土地使用证。案件受理费50元由华阴市政府负担。

　　据悉，法院判决书通过挂号信邮寄送达后，华阴市政府在规定的15日内未提起上诉，按规定其已无上诉权利。

　　200余起民告官案中

　　唯一一起被告缺席案件

　　昨日下午，王洪池告诉华商报记者，近两年渭南中院行政庭审理了200多起民告官的行政案件，相关行政单位均能派员积极应诉和参与庭审，唯有该案被告既不应诉也不出庭。

　　陕西赛高律师事务所资深律师邓建军认为，该案是很普通的民告官案件，从法理角度讲，被告不参与或者放弃诉讼是他的权利。但在推动依法治国的今天，华阴市政府应积极带头参与诉讼，不应诉、不出庭确有藐视法律之嫌，不愿意与普通百姓对簿公堂，也有不尊重之嫌。

　　渭南市委党校教授雷转运表示：“民告官是很正常的事，说明群众法治意识的提升，作为被告的华阴市政府不是普通群众被告，应当积极主动参与行政诉讼，而不是置之不理，应带头普法，践行依法治国基本方略，摒弃官僚意识和惯性思维。”

　　昨日下午，华商报记者多次电话、短信询问华阴市政府及政府办相关负责人，想了解政府方面不应诉不出庭，也不上诉的原因，但截至昨晚发稿时，均未收到回复。

      西安中院发布年度“民告官”十大典型案例 七起胜诉

　　2015年12月23日，在西安中院召开的行政审判白皮书新闻发布会上，西安中院通报了西安2013年至2014年行政案件司法审查情况，并对其进行分析提出相关建议。会上，还发布了年度行政审判十大典型案例，在这十起“民告官”经典案例中，有七起案件胜诉。

　　部分案例呈现：

　　案例1　王玲诉西安市医疗保险基金管理中心转移社保关系案

　　【案情】王玲原在西安柴油机厂工作，2003年在深圳打工期间办理了医疗保险手续。2012年2月回西安办理了退休手续后，向西安市职业介绍服务中心提交了要求办理医疗保险实际缴费年限转移接续手续并转移个人账户的书面申请，西安市医疗保险基金管理中心认为“王玲从深圳转移至西安的医疗保险实际缴费年限，不能按实际缴费年限转移接续，只能按视同缴费年限对待，其个人账户余额也不能转到西安”。王玲对该《答复》，提起行政诉讼。

　　【裁判】一、二审法院认为，王玲在外地和在西安市均已向国家履行了医疗保险的缴费义务，西安市医疗保险基金管理中心按照西安市规范性文件的规定认为王玲在深圳履行的义务只能作为视同缴费年限对待，属额外增加了王玲的负担。其作出的《答复》没有法律依据，应予撤销。

　　【评析】随着我国市场经济的推进和社会保险制度的发展，劳动者自由流动成为必然，社会保险争议数量日益增长，人民法院只有依法审理有关争议，才能维护劳动者的合法权益，促进市场经济的进一步发展。本案就极具典型意义。对于跨统筹地区就业的参保人员，其缴费年限能否按调入地的实际缴费年限累计计算这一问题，我国《社会保险法》有着较为明确的规定。但是，西安市的地方性规定与上位法存在冲突，人民法院果断地适用了上位法，既维护了我国法治的统一，又维护了当事人的合法权益。此类案件的出现也呼唤我国要尽早地实现社会保险缴费的全国统筹，以促进统一的大市场的形成。

　　案例2　刘芝红诉长安区人社局、长安区教育局撤销退休批复案

　　【案情】刘芝红于1980年1月7日被招收为正式工人，同年被分配到长安区黄良小学任教，后被聘用为实验小学教师、副校长等职。长安区人社局于2012年8月23日作出《关于刘芝红同志退休的批复》，同意刘芝红从2012年7月退休。刘芝红对该批复不服，认为该批复侵害了自己的合法权益，提起行政诉讼。

　　【裁判】 本案争议的焦点是长安区人社局对于刘芝红是按工人身份50岁审批退休还是按所聘任岗位55岁审批退休? 2002年6月后，虽然长安区人社局未再续聘刘芝红为聘用制干部，但是刘芝红的工作岗位并未发生变化，长安区人社局对此亦未提出异议。二审法院改判撤销了西安市长安区人力资源和社会保障局作出的(2012)长人社薪发(2012)192号《长安区人力资源和社会保障局关于刘芝红同志退休的批复》。

　　【评析】工人和干部是我国干部人事制度中的特有概念，政策性较强，随着劳动人事制度的改革，干部和工人的概念在劳动人事关系改革中愈来愈被弱化，与同工同酬、按劳分配的原则也不相符合。因此，在处理曾具有工人身份但一直从事专业技术岗位工作的人员，特别是广大教师的退休待遇问题时，必须本着尊重历史、关注现实的原则，从《关于事业单位试行聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见(试行)》的政策精神出发，正确解释和适用法律，体现合理行政的要求。二审判词较为精彩，实事求是。

　　案例3　李玉秀、许福荣诉西安市公安局高新分局、西安市公安局高新分局丈八路派出所履行办理户口迁移职责案

　　【案情】原告李玉秀与许福荣系夫妻。婚后李玉秀多次申请丈八路派出所要求将户口从甘肃省泾川县芮丰乡东王村迁到许福荣户籍所在地红庙村。因迁入地红庙村村委会不同意李玉秀落户，丈八路派出所对迁户未予办理。两原告起诉，要求两被告为李玉秀办理户口迁移手续。

　　【裁判】红庙村村委会以原告未在该村居住够半年，不开具落户证明，不能成为被告不履行职责的理由。对于原告再次提出的办理户口迁移申请，被告应当按照《西安市公安局办理各类户口实施细则》的规定并遵守原达成的协议，履行自己的法定职责。

　　【评析】派出所办理户口迁移是否需要村委会的同意接受证明，看似一个简单的问题。从法条主义来看，既然法律没有规定，派出所就不该以此作为前提，法院就应当判决派出所履行职责。然而，现实生活是复杂的，审判就不能简单对待。首先，尽管我国主张自己是一个成文法国家，但是，生活中，无论老百姓还是行政机关都有自己的惯例，本案就是如此，外地户籍的人通过真结婚、假结婚等各种方式设法将户口迁入城中村，以期获取额外利益，由此造成利益冲突。所以一些地方的村委会和派出所会采取措施限制不适当的户口迁入，例如，派出所要求出具村委会的证明,派出所和村委会为了确保婚姻的真实性，签订协议要求原告在村内居住满半年以上，这些管理措施都具有现实合理性，体现了个人权益与集体权益的均衡保护。但是，由于特殊原因导致原告无法在村内正常居住，不能视为原告违约，在这种情况下，派出所和村委会应当履行各自的承诺，为原告办理户籍迁移工作。本案可以典型地说明，在丰富多彩的生活面前，法律永远是苍白的，法官只有高超地发挥自己的才智，才能将法律效果与社会效果相统一。

　　案例4　张新长诉西安市住房保障和房屋管理局预售合同登记案

　　【案情】2005年张新长购买华捷公司房屋一套。华捷公司在市房管局进行了网上登记备案。2012年初，市房管局对涉案房屋网上登记备案予以注销。张新长不服，提起行政诉讼。

　　【裁判】一、二审法院认为，商品房预售合同登记备案行为缺乏具体行政行为所具有的确定力、执行力和拘束力，因此备案只是一种行政管理方式，而非具体行政行为，裁定驳回张新长的起诉。

　　【评析】本案在我国行政诉讼中极具挑战意义。行政诉讼法规定，人民法院对具体行政行为进行合法性审查，就是说，人民法院在行政诉讼中审理的对象限于具体行政行为，理论界和实务界较多探讨的是具体行政行为和抽象行政行为的异同，但是，往往忽视一个问题，什么是行政行为，厘清这个概念是判断具体行政行为的前提。公众通常认为只要是行政机关的行政管理行为都是行政行为，这样就会把法律行为与事实行为混为一谈。行政行为是行政法律行为的简称，而不包括事实行为，只有法律行为才会导致法律上的权利义务关系产生、变更和消灭，事实行为不具有法律意义，例如，政府发布一个统计数字对于行政相对人的权利义务不会产生直接影响。本案中原告对争议房屋的所有权依据合同取得，而不是登记备案取得，行政机关对预售合同登记备案行为是事实行为非法律行为，注销登记备案也不导致原告所有权的消灭，所以，该案不属于法院行政诉讼受理范围。

　　案例5　刘波诉西安市公安局交通警察支队行政处罚案

　　【案情】刘波驾车经过西安市长鸣公路和东二环理工大两个路段时，均被固定式交通技术监控设备检测到该车行驶速度超过该路段限定时速。公安交警支队对刘波超速行为作出两份《公安交通管理简易程序处罚决定书》。刘波在处罚决定书上签名，并缴纳了罚款。后刘波以其事发当日没有驾车经过上述路段，亦未看到限速标志和测速警告标志，且不可能在39秒内从长鸣公路行驶到东二环理工大为由向法院提起行政诉讼。

　　【裁判】法院认为，公安交警支队没有提供该路段设置有限速标志和测速警告标志的证据，不能仅凭交通技术监控设备收集的记录资料认定刘波在上述路段实施了超速违法行为。况且按检测到的时速，车辆不可能在39秒内从长鸣公路行驶到东二环理工大。公安交警支队辩解系测速设备计时钟有误差，但证据不足。公安交警支队对刘波的两次处罚，事实不清，遂判决予以撤销。

　　【评析】一审法院审判过程中能够抓住焦点问题进行审理，即行政违法事实认定是否证据确凿。因被告未提供限速标志和测速警告标志的证据，不能仅凭交通技术监控设备收集的记录资料证明原告存在违法事实，一审法院正确地适用了被告应承担证明具体行政行为合法的举证责任条款，并用生活常识推理的方法认定证据的真实性存在问题，审理思路非常清楚，这是其一。其二，二审法院允许一审原告撤回起诉，二审上诉人撤回上诉的裁定方式比较有典型性，提供了协调合法解决行政纠纷的新思路。

　　案例6　姚军善、薛小江、薛忠选诉陕西省西咸新区沣东新城管理委员会拆迁安置纠纷案

　　【案情】原告姚军善、薛小江、薛忠选均为斗门街道梦白村村民。被告沣东管委会结合梦白村综合改造的工作实际，于2013年1月21日作出了《拆迁安置方案》。原告因对《拆迁安置方案》复议决定不服提起行政诉讼。

　　【裁判】本案争议的焦点问题是《拆迁安置方案》是否合法?梦白村经批准，被列入西咸新区沣东新城2013年综合改造计划。对于城中村改造，国家尚无具体的规定。根据《西安市城中村改造管理办法的规定，本案被诉的拆迁安置方案属于城中村改造方案中的组成部分，虽经村民代表大会讨论通过，但与“城中村改造方案经村民会议讨论通过”不符。故沣东管委会作出的《拆迁安置方案》之具体行政行为主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。但《拆迁安置方案》已在梦白村广泛执行，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，应依法确认违法。姚军善、薛小江、薛忠选对于《拆迁安置方案》涉及的房屋安置、价格结算等具体问题，可通过协商签订拆迁安置补偿协议解决。

　　【评析】该案的典型意义有两点：一是确立陕西省西咸新区沣东新城管委会可以为行政诉讼的被告，实质上明确了开发区管委会具有行政主体资格，而关于开发区管委会有无行政主体资格和是否可成为行政诉讼适格被告，在理论界和实务界均存在很大争议。从行政管理的现实出发，明确开发区管委会可成为适格被告对于及时有效保护公民权益具有重要意义。二是该案用确认判决，很好地解决了双方争议，责令被告采取补救措施，保护了原告的权益。

　　案例7　陕西医药控股汉城医药有限公司诉西安市公安局未央分局撤销《消防安全检查意见书》案

　　【案情】2009年公安未央分局对红太阳仓储公司进行消防安全检查，作出205号《消防安全检查意见书》。该意见书有效期为1年。2010年4月1日红太阳仓储公司与汉城医药公司签订《仓库租赁合同》，将院内的4号库房租赁给汉城医药公司使用。7月14日该4号库房发生火灾，烧毁红太阳仓储公司单层钢构库房一座及设在该库房内的汉城医药公司及其他几家公司的库存药品、办公用品、设施设备。2011年9月20日，西安市高新区公安消防大队作出高公消火认字[2011]第0002号《火灾事故认定书》。法院认为汉城医药公司租赁的库房为自管库，故应自行承担库内的管理及安全责任，火灾责任应由汉城医药公司承担。汉城医药公司不服，认为公安未央分局出具的205号意见书造成其承担民事责任，诉至法院，要求撤销205号意见书。

　　【裁判】一、二审法院认为，《意见书》是公安未央分局向红太阳仓储公司出具的书面意见，反映了公安消防机构对检查工作的记录，不具有行政确定力和约束力，不具有可诉性。仓库火灾发生时，该意见书已失效，汉城医药公司与205号《意见书》没有法律上的利害关系，无诉讼主体资格。

　　【评析】近年来，不少当事人因民事责任承担而将行政机关的行为起诉到法院，认为行政机关的行为是造成其民事责任承担的主要原因，其实质是一种非常泛化的因果关系推导。因此，法院必须坚持法律思维，将两种不同性质的法律关系分清楚。该案处理中，一审法院认定原告与被诉行为之间无法律上的利害关系，原告不具有诉讼主体资格是正确的。二审法院根据《消防法》第4条，参照公安部《消防监督检查规定》，准确地界定了被诉行为不属于行政行为，不具有可诉性，向社会明确了消防监督检查意见书不具有可诉性的观点。

　　案例8　雷军丽诉西安市公安局雁塔分局行政处罚决定案

　　【案情】 雷军丽因小区供暖问题得不到解决，与小区部分业主在公园南路延伸段以排人墙、拉横幅等方式将该路段进行了封堵，阻拦车辆通行，致交通堵塞。公安雁塔分局依法采取了劝告及强行驱散等措施，并将雷军丽等涉嫌实施堵路及阻碍执行公务的人员带至派出所调查后，对雷军丽作出拘留十日的《行政处罚决定书》。雷军丽不服，提起行政诉讼。

　　【裁判】法院认为，雷军丽的违法行为确实存在，但公安雁塔分局在作出行政处罚的程序中存在《拟处罚告知笔录》与《行政处罚决定书》认定的事实、理由及法律依据均不一致的问题，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第94条的规定，属程序违法，依法应予撤销，但行政拘留十日的处罚内容已执行完毕，不具有可撤销内容，应确认违法。

　　【评析】本案的典型意义在于：第一，处罚违法行为也要依法。尽管雷军丽实施了违法的堵路行为应当受到处罚，但是国家机关行使公权力的行为必须严格按照法律作出，不能因为相对人的行为违法就马马虎虎;第二，行政行为的合法性包括实体合法与程序合法两个方面，任一方面欠缺合法性都会导致行政行为的整体违法;第三，程序合法要求遵守正当程序原则，这一原则尽管没有在《治安管理处罚法》中明文表达出来，但是依旧是行政行为的基本原则，国务院2004年出台的《全面推进依法行政纲要》就将程序正当作为依法行政的基本要求之一。就本案而言，如果被告在告知处罚和听取意见之后，重新调查取证，有了新的事实和理由，就应当重新告知原告，以便原告对新的事实和理由发表意见，而不能以提高效率为由省略正当的程序。如果是工作疏忽大意导致前后不一，那就更是不可原谅了。

　　案例9　西安市长安区细柳街道办事处义井寨村村委会、义井寨村第一村民小组诉长安区人民政府土地确权案

　　【案情】西安市义井寨村委会、义井寨村一组与西渠村委会对沣惠渠以西、西汉高速公路以北的土地所有权发生争议，请求长安区政府进行确权。长安区政府认为，西安市国土资源局长安分局土地调查登记的原始资料应作为确认土地权属的主要依据，作出《关于细柳街道办事处西渠村土地确权的处理决定》，确认该宗争议土地42亩所有权应为西渠村委会。义井寨村村委会、义井寨村第一村民小组不服，提起行政诉讼。

　　【裁判】1、在该案土地确权行政程序中，长安区政府及国土资源行政主管部门未严格审查当事人应当提供的证据材料，对据以作出处理决定的1988年9月、2009年12月两次土地调查材料未经质证、认证、听证，亦未在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，更未有证据证明其曾依法调查取证，违反法定程序。2、长安区政府没有充分证据证明本案争讼土地的位置与两次土地调查成果图的相应性及争讼土地的面积，处理决定虽认定争讼土地面积为42亩，但又表明以实测面积为准，系认定事实不清，主要证据不足。3、该《处理决定》中，未适用法律、法规，违反法律规定。故原告义井寨村委会、义井寨村一组请求撤销该案被诉具体行政行为的请求应予准许。

　　【评析】以事实为根据、以法律为准绳既是人民法院审理案件的原则，也是行政机关作出行政行为的原则。认定事实的依据则是证据，因此，以事实为根据实质是以证据为根据。事实清楚是行政行为的前提，其标准是证据确凿充分。本案中，被告长安区政府关于争议土地确权的处理决定也应如此。但是，有关行政工作人员在确权过程中，事实认定能力有所欠缺，没有组织双方当事人对土地调查资料进行质证、认证和听证，也未提交证据证明其曾到过现场调查、了解情况，未查验历史证书、文件，核实土地历史演变情况，导致争议土地的位置和面积不清。以法律为准绳要求行政机关在有关文书中指明所适用的法律条款，而本案中长安区政府所作的处理决定没有引用相关的法律法规条文，故应当依法判决撤销该行政行为。当然，撤销行政行为并不意味着原告获得了该土地的所有权，而是又回到了争议状态，长安区政府应当重新依法调查取证，准确适用法律，妥善解决争议。 

编辑：周云